A Pandemia do Coronavírus, além de atingir as vidas e a saúde de bilhões de pessoas pelo mundo, está afetando drasticamente a saúde financeira de países e empresas.
Findo ou sob controle o cenário de crise sanitária causada pela covid-19, como as Parcerias Público-Privadas (PPP) poderiam ser utilizadas na etapa seguinte, qual seja, de reconstrução no nosso País?
No Brasil, sem adentrar em questões políticas, governos federal, estaduais e municipais, por meio de Medidas Provisórias, leis, decretos e outros instrumentos jurídicos, vêm tentando, de um lado, preservar a vida, a segurança e a incolumidade das pessoas por meio de medidas excepcionais de restrição ao exercício de liberdades individuais, e, do outro lado, suavizar, tanto quanto possível, os impactos dessa crise sob o ponto de vista econômico, como, exemplificativamente, a flexibilização de normas tributárias e trabalhistas, no afã de ajudar empresas e empresários neste período tão conturbado.
A boa notícia é que essa situação calamitosa chegará um dia ao fim ou, ao menos, estará sob controle – muito embora haja grande controvérsia sobre quando será esse momento.
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Parcerias Público-Privadas (PPP)
Criadas pela Lei 11.079/04, cujo objetivo primordial é fomentar as obras de infra-estrutura estatais, por meio de parcerias com o setor privado, reduzindo, assim, o aporte de dinheiro público (ou seja, uma contraprestação menor de recursos públicos em comparação com os tradicionais modelos de contratação vigentes), as PPP’s possuem como principal característica o fato de possuírem no objeto contratual uma solução integrada de construção e posterior gestão do empreendimento, sendo este de um valor mínimo de R$ 10 milhões, com prazo de vigência de no mínimo 5 e no máximo 35 anos. Logo, claramente se vê o quanto relevante e importante é esse instrumento para as políticas e estratégias públicas.
Há dois cenários básicos passíveis de análise neste texto: o das PPPs firmadas ou iniciadas antes da pandemia causada pela covid-19; e o dos projetos de obras públicas não iniciados, ou seja, das novas PPPs que podem (e devem) ser implementadas no pós covid-19.
Sobre as novas PPPs é inegável que a utilização desse regime de contratação ao dispor da Administração Pública poderá ajudar, e muito, na recuperação de empregos e, por consequência, da economia dos estados e municípios brasileiros.
O modelo traz benefícios mútuos, tanto para parceiro privado, que poderá receber uma contraprestação pública ainda durante a fase de obras, ou seja, antes do início da gestão do empreendimento, quanto para o Poder Público, que desembolsa menos recursos para realização da obra, utilizando-se, muitas das vezes, de formas alternativas de custeio como: cessão de créditos não tributários; outorga de direitos sobre bens dominicais ou em face da própria administração pública; podendo, ainda, definir uma remuneração variável para o parceiro privado conforme metas estabelecidas em contrato.
Vários entes públicos já estão estudando e colocando em prática o modelo das PPPs como forma de “driblar” os efeitos da pandemia, a exemplo do Governo do Distrito Federal que divulgou recentemente que deseja implementar 21 novas PPPs nos próximos meses, para, por exemplo, a concessão da gestão, operação, manutenção e expansão do Metrô, da Rodoviária de Brasília, do Parque da Cidade, da Ceasa, do Shopping Popular, dentre outras.
Importância da atuação conjunta dos setores
A atuação conjunta e complementar dos setores público e privado, em um país como o nosso, em desenvolvimento, e num cenário pós-crise sanitária será de fundamental importância não apenas para a defesa da saúde da população, como para a reconstrução da economia local e nacional. As PPPs, por estarem voltadas para a concretização de obras de infraestrutura de relevante monta (R$ 10 milhões ou mais), além da gestão privada do empreendimento – que sabidamente é mais eficiente do que a pública -, a todos interessam e devem ser incentivadas.
Em relação às PPPs celebradas anteriormente à pandemia, algumas colocações devem ser ponderadas, considerando que o futuro delas após a covid-19 também interessa para a reconstrução do país, pois é inegável que será necessário assegurar a continuidade, a regularidade, a adequação, a modicidade das tarifas, a segurança e a atualidade dos serviços públicos de todas as espécies.
No campo das relações jurídicas obrigacionais privadas, muito tem se falado sobre as alternativas legais existentes para essa crise, especialmente sob o enfoque das inúmeras espécies de contratos do direito privado e das possíveis consequências dos descumprimentos, inadimplementos, quebras, rescisões ou revisões desses instrumentos jurídicos em consideração aos efeitos da pandemia, enquadrados como eventos de força maior.
Os contratos regulados pelo direito público guardam, em certos aspectos, algumas semelhanças com os de direito privado, muito embora se saiba e se reconheça a existência de condições especiais que giram em torno da figura do Estado – que também não serão objeto desta conversa. Entretanto, dentre as similitudes, é consabido que a relação entre encargos e vantagens assumidas pelas partes do contrato administrativo, estabelecida por ocasião da contratação, deverá ser preservada ao longo da execução de tal contrato.
Mudança no cenário das empresas
De outro giro, é notório que, salvo poucos setores econômicos específicos que, de certo modo, estão sendo “beneficiados” com o surgimento da pandemia (exemplo: fabricantes de produtos essenciais ao combate da covid-19), analistas preveem que ao final da pandemia vários postos de trabalho e várias empresas simplesmente deixarão de existir ou terão uma queda acentuada de “tamanho” (diminuição de pessoal, de espaço físico, de clientes, de estrutura, etc.).
Do mesmo modo que há uma preocupação geral de se preservar os empregos e renda, por meio de flexibilização de normas ou criação de programas de incentivo, como, por exemplo, a do Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe) – Lei nº 13.999, de 18 de maio de 2020 – é preciso preservar as atuais PPPS, mantendo igualmente os empregos e a renda que elas desenvolvem.
Contudo, considerando a peculiaridade de cada contrato, convém que as partes envolvidas, obviamente mediante inequívoca prova do prejuízo, façam as devidas revisões. Por se tratar de uma “parceria”, é importante que se aplique o verdadeiro significado dessa expressão, de modo que cada parte passe a cooperar entre si, deixando de lado interesses próprios, e que estejam focadas no interesse maior, que é a prestação adequada dos serviços públicos.
É de vital importância, destarte, buscar preservar o equilíbrio dos contratos vigentes, que sem dúvida será abalado por esse cenário de crise. Tais contratos não podem sofrer interrupções, considerando, como dito acima, que é necessário assegurar a continuidade, a regularidade, a adequação, a modicidade das tarifas, a segurança e a atualidade dos serviços públicos.
No contexto de cada contrato de concessão, objetivando garantir que não haja solução de continuidade da prestação dos serviços públicos, podem ser consideradas pelo Poder Público algumas medidas, tais como, revisão de metas, renegociação de prazos ou de obrigações de investimento, e/ou a postergação ou renúncia de recursos de outorga onerosa.
Medidas como essas, por óbvio, poderiam ser tomadas sob condições temporárias ou excepcionais, desde que suficientes para a subsistência do parceiro privado e do equilíbrio contratual estabelecido entre as partes no momento da contratação, no cenário anterior à pandemia, mas cujos reflexos por certo trarão grandes resultados positivos para a reconstrução do país.
Incentivo à implementação de novas PPP’s
Em conclusão, incentivar a implementação de novas PPPs é medida de extrema inteligência dos gestores públicos, pois o modelo traz benefícios inequívocos, como custos reduzidos para o Estado realizar obras e uma gestão privada menos burocrática e mais eficiente, em parceria e sob um regime de metas, ainda mais diante da flagrante necessidade de reconstrução do país pós covid-19.
E o mesmo pode ser dito com relação a preservação das atuais PPPs, que deve se dar por intermédio de análises criteriosas e eficientes dos prejuízos e/ou dos desequilíbrios gerados pelos nefastos efeitos da pandemia na relação entre encargos e vantagens que foram bilateralmente assumidas pelas partes na gênese do contrato administrativo.
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